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招标采购行业人才培养和储备的前瞻性思维

来源:国际关系学院 公共市场与政府采购研究所所长 赵勇2016-09-

本文作者为:国际关系学院 公共市场与政府采购研究所所长 赵勇  原标题:为公共采购新时代培养和储备人才


  2016年6月1日召开的国务院常委会中决定,在近两年已分五批取消272项职业资格许可和认定事项基础上,再取消包括招标师在内的47项职业资格。一石激起千层浪,在公共采购领域引起了广泛的讨论。关于公共采购人员职业化及人才培养,各方看法不一。笔者借此文阐述对公共采购专业人才培养和储备的观点。

 

一、公共采购的发展对于采购人员提出新的挑战

 

  建立公共采购制度的目标,在公法意义上是为了实现国家利益和社会公众利益的最大化,在私法意义上则是努力实现民事主体权利、义务、责任的统一。上述目标的落实,终究要通过采购人员的具体工作来实现。众所周知,公共采购是一项综合法律、经济、管理、技术等专业技能的工作。由不同的人执行采购工作,最终的采购结果可能大相径庭。

随着公共采购制度的发展,其价值目标、采购内容和采购工具都处于不断变化之中。

(一)公共采购价值目标的多元化

  公共采购制度的建立和完善,需要经历不同的发展阶段。笔者通过研究欧美200多年的公共采购发展史发现,大体会经历自由化、规范化、政策化和商品化等时期。各国建立公共采购制度的初衷都是相似的:节约资金、防止腐败。而随着经济发展水平和社会道德水平的提高,公共采购的目标会随之变化并日益多元化。在规范化阶段追求公开、诚实和竞争;在政策化阶段追求政策的统一性和规避采购风险;当今欧美的公共采购制度强调物有所值,并且附加了合理分配社会财富的社会经济政策。未来将如何发展?美国学者认为有可能是提高行政效率和采购人满意度。耐人寻味的是,在增加新的采购目标的同时,以往的采购目标并不会从人们的观念和采购政策中轻易退出。于是采购价值目标的多元化成为公共采购制度中的一个显著特点。

  在传统的采购制度中,通常要求采购人选择报价最低的供应商,这和当时的经济发展水平以及采购环境都是有联系的。公开招标以及常用的“最低评标价法与反腐败及节约资金的采购目标是匹配的。而当公共采购的价值目标趋于多元化之后,价格权重势必降低。此时,应如何选择并使用采购方式?如何赋予各项非价格因素适当的权重?如何通过在采购中平衡好不同的采购目标之间的冲突?单纯从经济的角度,选择一家供应商,主要看它是否以最低的成本满足了采购人的需求,即效率问题。而如果在采购中加入了公平和正义等江苏快三精准大小计划的评价标准,即采购的最终结果使得哪些人受益、哪些人受损,则评价指标的复杂性、评价标准的多样性以及评价主体的多元性将导致采购人员面临极其复杂的选择。

(二)公共采购内容的结构性调整

  随着我国经济的发展和经济转型的进行,第三产业在最近30余年来发展迅猛,特别是把发展第三产业作为国策倡导以来,第三产业占GDP的比重在2015年一季度首次超过50%,达到51.6%。对比美国的情况,从20世纪50年代到80年代,第一产业的GDP比重和就业比重不断下降,从19507.0%12.5%下降到1980年的2.5%3.5%;第二产业的GDP比重和就业比重略有下降,到1980年分别为33.4%30.8%;第三产业的GDP比重和就业比重一直呈上升趋势,从1950年的55.0%56.6%,上升到1980年的64.1%65.7%。通过对比发现,我国的服务业仍有继续提升的空间。与经济发展结构相一致,服务类采购在公共采购中一直保持强劲的增长势头。在可以预见的将来,服务将成为公共采购中的主要内容。

  服务项目本身具有无形性和异质性的特点。所谓无形性是指供应商服务水平的高低江苏快三精准大小计划地体现在无形的过程而不是有形的成果之中。而异质性是指供应商提供给各个采购人的服务各不相同,会根据采购人的需求作出个性化的调整。上述特点使得采购人很难通过量化的指标客观准确地评定服务的好坏。因此对于采购人员编制采购方案,确定采购需求,选择采购方式、评审方式和评审因素,选择供应商,合同商签及履行等方面的能力素质都提出了比采购货物和工程更高的要求。

(三)公共采购工具不断丰富

  公开招标只是公共采购工具箱中的工具之一,尽管它曾是公共采购最早和最主要的采购工具,而且至今仍为监管部门和社会公众所青睐。但和任何工具一样,它并不是万能的。公开招标不能适应所有的采购情形,也无法在所有采购中均取得最佳的结果。例如,当采购需求特殊时,会因供应商数量不足而无法达到令人满意的竞争效果;当采购需求过于通用时,又有可能因过度竞争而使供应商丧失理性;当采购金额不大时,组织招标的成本大于招标所带来的收益;当采购对象的规格难以量化时,仅靠文件难以实现采购人与供应商良好的信息沟通;当时间紧急时,公开招标所需的时间难以满足……于是,询价、竞争性谈判、竞争性磋商、邀请招标、单一来源采购、两阶段招标、协议供货、电子逆向拍卖等多种采购工具应运而生。随着经济发展水平的提高、采购需求的多样化、整个社会诚信水平提升,非招标采购方式在公共采购中的使用量将大大提升。相应地,要求采购人员针对不同的采购类型,熟练地掌握并运用多种采购工具。

 

二、公共采购新时代呼唤专业化的采购人才

 

  设计公共采购制度的重点之一,是在特定的历史时期和社会环境下,针对采购人员的责权利进行分配并对其能力素质提出与之相一致的要求。当采购目标或社会环境发生重大变化时,原有的采购制度及人员不再能适应新的形势,就产生了变革的需求。具体内容如下。

 

(一)公共采购人能力素质在规范化时期显现不足

  在最初的采购规范化阶段,需要重点解决公共采购领域的腐败问题,主要强调程序合法。采购的主要功能一般被认为是提高财政资金的使用效率。公众所关心的焦点往往也只是采购中是否存在贪污腐败行为。在这样的情势下,采购人员对于采购记录比如何更好地实施采购更感兴趣,往往会严格苛求程序正义而忽视采购的效率和效果。

  在以往的工程建设领域,监管部门为应对“包工头现象”而建立了与之对应的有形建筑市场。包工头综合素质普遍偏低,法制观念薄弱。在一段时期内用不正当手段获取采购合同成为常态。为此,相关部门建立有形市场的方式对建筑市场进行管制。此后,这一做法逐步推广到其他公共资源交易领域。有形市场对招标采购程序的严格管制,对于遏制工程建设领域的违法违规现象起到了积极作用。但与此同时,刚性的管制程序也弱化了对采购人员绩效考核的责任。特别是在普通的工程项目和通用的货物采购中,招标文件标准化、招标程序电子化、评审专家随机抽取,采购合同的履行也和招标人员无关。这容易给公共采购各方当事人造成一个错误认识:即招标采购完全是一项程序性的工作,不需要什么专业技能。其实,类似的认识在发达国家也曾出现过。经过历史的检验,证明这种认识无非是采购专业化制度建设过程中的一个插曲,无法改变公共采购人员职业化这一根本趋势。

 

(二)公共采购新时代呼唤专业化人才

  在20世纪60-70年代,美国的政府采购领域曾出现过大量的“天价采购”丑闻,动摇了政府的公信力。国会经过深入研究发现:出现天价采购丑闻的原因,除了制度缺陷外,与采购人员素质不高有很大关系。与此同时,随着公共采购政策建设的完善,购买国货政策、劳动保护政策、保护小企业政策、扶持不发达地区政策、能源及环境政策等社会政策目标也逐步融入政府采购政策。当时采购人员的素质远远不能适应这种复杂的局面。人才紧缺的迫切性催生了美国国防部门建立国防采购大学,系统地培养专业采购人才。在民用领域也以乔治·华盛顿大学法学院为代表建立了政府采购学科专业以适应日新月异的公共采购市场。经过一系列培训教育、考核制度的完善,美国联邦政府有了一支3万余人、能够胜任公共采购工作的专业采购官队伍,对进入21世纪实现公共采购进入商品化阶段奠定了基础。

  本文作者认为,随着互联网和国际化浪潮所带来的人才、知识、信息乃至法律制度的交流和共享,我国的公共采购制度改革和发展的速度将会大大超过美国的历程,正在或准备进入规范化、政策化和商品化的重叠期。这将对我国公共采购从业人员提出更高的要求。为此,我们不能被眼前和局部领域的现象所误导,必须考虑公共采购新阶段对于采购人才的需要。

三、公共采购人才需要市场需要有效信号

  需要澄清的是:国务院决议取消的招标师职业资格,是其作为行政许可的入门“门槛”,而非招标师本身。作为公共采购领域的一项技能评定方式,“招标师”评价体系的建立,十分重要且不可或缺。

(一)公共采购专业人才需要评定信号

  公共采购,是需要具备专业技能的服务行业。从业人员作为专业服务的提供者,需掌握一定的专业知识。在任何服务行业,不同的从业人员的服务水平是有高低之分的。那么,对于管理者(自主招标情况下)和服务对象(委托招标情况下)来说,如何便捷地知晓公共采购从业人员技能的高低呢?

  诺贝尔经济奖得主迈克尔·斯彭斯认为:在劳动力市场上,雇主和雇员存在着信息不对称。雇员更了解自身生产力水平和素质,与雇主相比,存在着信息优势。信息优势的一方通过制造或显示市场信号使信息劣势的一方确信他们的能力或其产品的价值和质量。作为信号的文凭或证书有助于减少雇主对雇员能力评价的不确定性,改善劳动力市场上雇主与雇员的信息不对称状况,从而提高劳动力市场的运行效率。只有存在充分的信号成本差别时,信号显示才能成功。不同能力的人接受教育的成本不同,接受教育的成本与个人能力成反比。由于雇员面临报酬和就业机会等方面的巨大差别,能力较高的个人愿意支付相应成本,选择接受更高等的教育和考取相应证书,因此教育水平或证书可以作为社会成员生产率和素质的信号。

  与任何服务业一样,公共采购市场尤其需要一个服务者能力的评定信号,诸如个人学历和酒店星级。鉴别这种能力是有成本的。如果由每名服务对象自行通过项目合作实施鉴别不同服务人的能力,这种方式不仅代价高,效率低,而且由于服务本身“生产和消费同时发生”的特点,如果接受了劣质服务,其后果是无法补救的。如果由第三方组织等社会机构来对服务者的能力素质进行评价,那么可以降低总的评价成本并且更加具有权威性和公信力。在成熟的市场经济中,这种社会评价体系比较健全的情况下,每家企业、每名从业人员都希望通过提供服务给自己带来江苏快三精准大小计划的业务机会和利润,那么势必要在服务市场证明自己的价值。通过学习、考试或评估,将参与人分级,评估的结果清晰明确,可供采购人选择项目经理时参考,是个有力的评定信号。也只有建立明确的评价体系与标准,才可有效避免招标采购领域人才市场的“柠檬化”(柠檬市场,也称次品市场,其主要表现为“劣币驱逐良币”)。

(二)取消招标师职业资格是行政认定到市场主导的变革

  由人力资源和社会保障部及国家发改委主导、中国招标投标协会承办的2009-2014年举办的招标师职业水平考试以及2015年举办的招标师职业资格考试,是当前我国招标采购领域最权威的考试,也是对招标采购行业从业人员的有效评判。这种主要由政府公权力主导,行政许可承担的推动方式,在我国从计划经济向市场经济过渡的特定的历史时期是必要的。通过政府的强制性,由此可以解决市场本身诱制性带来的主动性不强、周期过长等问题。但从更长远的视角,未来的发展方向应该是由市场主导,行业协会承担,形成由市场主体公认的认证方式。当然,市场主体之间可以竞争,领域内各个行业组织也都可举办类似认证考试。最后评价成本低、评估效果好、公信力强的信号,将成为市场认可的评判依据。

  拥有成熟市场的国家,配套的行业组织林立,这是符合社会需要的。在发达国家,同一领域有很多认证体系,但公信力强的只占少数。社会成熟化需要一个发展历程。以前,我国的职业体系由政府引导带动,中国招标投标协会组织领域内专家编写教材、编写大纲、命题阅卷。通过此次“取消”事件,认定工作将逐步回归市场,招标采购领域职业化进程借此向前迈出重要一步。

(三)成熟市场催生等级划分

  评定权利回归市场,并不是招标师职业化的终点。下一步,值得关注的不再仅是“有无招标师”,而应是如何更好的细分公共采购从业人员等级。试想,招标师可以分为初级、高级、中级,采购人可以根据项目的不同类型与重要性寻找招标代理项目执行人,大型复杂项目委托高级招标师,一般常规项目交托初级招标师;项目的采购方案制定委托高级招标师,执行采购流程委托初级招标师等等。既能使采购人利益更大化,又使公共采购人力资源得到更有效的配置。这才是一个领域成熟有序发展的标志。

如此看来,取消政府部门对招标师职业资格认定,权责回归行业协会,由市场需求配置细化,更好的发挥导向作用,不仅不是坏事,还可能成为招标行业人才职业化的发展之机。

 

四、培养和储备公共采购人才的建议

  十年树木,百年树人。公共采购人才的培养不是一朝一夕能够完成的。目前我国本科教育中只有国际关系学院等少数高校设立了政府采购专业方向。几所学校每年不足百人的毕业生规模,对于公共采购领域的现实需要来说只是杯水车薪。我们应当未雨绸缪,将人才储备作为一项重要工作来推动。

(一)探索建立具有中国特色的“采购官”制度

  我国公共采购领域通过《招标投标法》和《政府采购法》对采购行为进行规范,有其必然的历史原因和现行经济管理体制下的合理性。只要政府经济管理体制不作太大调整,两法的合并似乎并不是迫在眉睫的事情。但是,随着社会经济的发展,对两法做适当的修改则很有必要。其中,建立和完善中国特色的“采购官”制度就是应当解决的首要问题。

依据项目管理的分类,采购可以分为项目采购和非项目采购。笔者建议,在改革和完善现有公共采购制度和信用体系的前提下,在项目采购中严格落实项目法人负责制并建立“职业采购师”连带责任制度;在非项目采购中通过建立“职业采购师”责任制度,由职业采购师承担采购的责任。

  在公共采购领域,“无人负责”的现象比较突出。原因有两个:一是因为依据委托——代理理论,采购人和纳税人之间存在多级代理关系,导致其效用函数可能出现严重的不一致。表现之一是政府的钱不花白不花,节约也不归己。表现之二是采购人在政府采购制度设计中的角色很尴尬,法律对采购方式、采购需求、采购评审和结果确定很刚性,采购人没有相应的权利也不能承担相应的责任。无人负责的制度设计造成了采购人员可以在多个环节浑水摸鱼,造成腐败。只有在公共采购中实现责、权、利三者的统一,才有可能解决上述问题。公共采购责任的落实应通过建立职业采购师制度来完成。在招标师职业水平和资格考试制度探索的基础上,为降低制度成本,可以在招标师资格考试回归行业协会管理的水平考试之后,对考试范围进行拓展,进一步覆盖所有采购方式,而不仅局限于招标这一种采购方式。

以新的招标师水平考试为基础建立的职业采购官制度,将为政府在公共采购领域的简政放权创造条件。政府有关部门从对采购方式、组织形式等微观经济的管制转变为综合管理,从源头上减少管制腐败的漏洞。政府部门的严格执法也必将会极大地净化和规范市场;市场的规范化又为职业采购官完成采购任务的创造有利的环境。在实现国家和公共利益最大化的同时,吸引江苏快三精准大小计划有能力、有志向的年轻人进入公共采购领域。

(二)用人单位转变人才观念

  社会代理机构近年来发展迅猛。粗略估计达到了上万家,从业人员近百万。而这些人员成分不同、知识结构各异、道德水平参差不齐。为了公共采购行业的健康发展,急需一支由专家、学者、科研人员、从业人员和监管人员组成的人才梯队。

目前多数用人单位,无论是采购人还是招标采购代理机构,对于招标采购人员的知识结构的认知都存在误区:他们没有认识到集经济、管理、法律和技术于一体的招标采购已经独立为一门专门的新兴学科,也不认为从事招标采购工作需要专业技能,而仅仅是拷贝文件、抽取专家、组织会议等事务性、流程性、机械化的工作。随着公共采购活动的深入开展以及国际交往的日益增多,对于从业人员能力素质的要求会越来越高。用人单位应主动适应这种转变,将吸收和培养高端的专业人才提到纳入本单位的人力资源规划之中。

(三)高校培养公共采购人才的建议

1)加强招标采购专业建设。

  打铁还需自身硬。高等院校的学科建设应紧密结合社会需求,建立符合公共采购学科特点的课程体系,着力夯实招标采购从业人员所应具备的经济学、法学和管理学相关知识。同时通过学术论坛、学术讲座、学术沙龙、学术支持计划等各种方式提升学生学习招标采购专业知识的动力。

2)加强实践能力的培养

  目前高校中开设招标采购专业、方向或课程多在文科类院系。与理工类院系的学生相比,文科类学生的动手能力有更高提升的空间。如何提升相关专业学生的实践能力是一个值得探索的课题。以中国招标采购研究与教学实践基地为例,其模块化实习方式有效地解决了学生时间零散难以集中和实际招标采购工作时效性强的矛盾以及实习学生的集中管理难以满足不同学生个性化需求的矛盾,让同学们能够在不影响正常教学的情况下亲身参与到真实的招标采购工作中,在实践中寻找问题、发现问题、解决问题,全面提升自身的动手能力和综合素质。

3)加强交流协同创新

  公共采购涉及多个传统的学科专业,如果单凭一个或几个少数高校建设招标采购专业,成本高、收益小。首先,可以加强相关高校之间学生和教师的流动,如跨校选课、学分互认等。其次,实习实践基地的建设也可以由多个高校和企业共同完成。通过多个高校与企业的通力协作,才能发挥出实习实践基地的规模效应。最后,交流和合作的部门不应局限于高校和企业,行业组织和政府部门也应纳入进来。国内外的实践表明,只有政策、理论、生产要素的高度融合与协同,才能带来创新效率的最大化。各方主体应当积极搭建协同创新平台、开展多种协同创新模式、推进创新体系协调发展,强化产学研结合,逐步建立起招标采购理论研究、法律政策研究、应用研究以及成果转化相统一的协调发展机制。加强招标采购重要基础研究、战略先导研究以及交叉前沿研究,不断推进学科交叉融合和均衡发展。以企业为龙头,汇集高校、行业组织、政府部门等多方力量,逐步将实习实践基地转变提升为创新示范基地。及时总结和归纳基地建设的成功经验,并向周围辐射推广。在此基础上,整合全球创新资源,加强国际合作、扩大国际交流。坚持“走出去”与“引进来”相结合,积极融入全球招标采购网络,开展跨国开设课程、学术讲座、国际会议、访问交流、合作研究等多种形式的合作。汲取发达国家招标采购领域的经验教训,结合自身实际,不断提高协同创新水平,实现开放共赢、持续发展。